Debate abierto tras los resultados electorales

Especialistas proponen reformar la Constitución y el reparto de cargos

El sector político acusó recibo de las incongruencias de algunas disposiciones constitucionales y legislativas. La inequidad de los criterios para la asignación de cargos, los bloqueos a las minorías y la afectación de la genuina participación popular exigen reformas. La opinión de tres constitucionalistas.

Emerio Agretti

politica@ellitoral

¿Cómo es posible que 31 mil votos de diferencia (un 1,84 %) basten para que una lista coloque 28 diputados y otra solamente 15? ¿Es razonable que una fuerza con 639 mil votos consagre a 8 senadores, mientras que otra con 400 mil votos menos obtenga 11? ¿Qué posibilidades tienen las minorías de acceder a una banca en la Legislatura, con un piso del 3 % del padrón, o a los Concejos Municipales de Santa Fe o Rosario, con la escasez de escaños disponibles? ¿Se puede aceptar que la suerte de cuatro localidades se dirima con un bolillero?

Los resultados electorales en la provincia de Santa Fe y la distribución de cargos resultante de los mismos disparó toda esta serie de interrogantes, buena parte de los cuales ya estaba en la agenda de políticos y especialistas en la materia, pero sin impulso suficiente para tener traducción legislativa.

Los despropósitos derivados del complejo entramado de disposiciones constitucionales y normativas -que resulta de la vigencia combinada de previsiones anacrónicas y aggiornamientos oportunistas e inconsecuentes- cobraron relieve, paradójicamente, a partir del saneamiento del mecanismo electoral, la separación natural de categorías y la mayor oportunidad de participación en el proceso asignado a los ciudadanos a través de la boleta única.

Números en mano e incongruencias a la vista, desde todos los sectores políticos -con matices de opinión y discrepancias en particular-, se alzó la voz en orden a producir las modificaciones necesarias.

Tres constitucionalistas consultados por El Litoral -a los otros dos convocados no les fue posible participar- coincidieron en la necesidad de modificar la Carta Magna y, dentro de los límites de extensión establecidos, aportaron sus fundamentos al respecto. De la misma manera, y sobre la base de un temario estándar, expresaron su opinión sobre cuatro puntos básicos contenidos en el debate desatado. A la vez, expresaron particulares consideraciones sobre los conflictos producidos. Por ejemplo, mientras José Manuel Benvenutti considera “un despropósito que debió ser enmendado” el piso de votos para acceder a una banca de diputados, Domingo Rondina -abogado patrocinante de Carlos del Frade en el recurso sobre este tema- dice que la norma que lo establece contradice la Constitución, e Iván Cullen le niega vigencia, por ser un decreto del Proceso Militar que no fue expresamente ratificado en la legislación electoral actual.

La discusión está abierta.

No puede postergarse

Iván Cullen

Es necesario precisar que la Constitución de Santa Fe, actualmente la más antigua del país, necesita ser reformada en muchos aspectos para adecuarla a las normas de la Constitución Nacional y actualizar un texto de cincuenta años a la realidad actual.

Los temas que estamos abordando necesariamente deben ser objeto de reforma, como el sistema de representación política en la Cámara Diputados y en la Cámara de Senadores y la autonomía de los municipios, que es una exigencia incumplida establecida por la reforma de 1994 (art. 123). Mientras ello no ocurra debemos atenernos a la Constitución vigente.

1- La asignación de la mayoría automática de 28 diputados a la lista ganadora responde al criterio de la época que trataba de asegurar una mayoría en la Legislatura que normalmente coincidía con la elección de gobernador y vice.

Al cambiarse el sistema electoral estableciéndose las primarias abiertas simultáneas y obligatorias con un procedimiento de boleta única, es muy factible (y ello ocurrió en la última elección) que gane la mayoría en la Cámara de Diputados un partido que no triunfó en la elección de gobernador y vice.

Es obvio que en una reforma constitucional se debería establecer el sistema proporcional D’Hont para la distribución de todas las bancas en la Cámara de Diputados. También debe haber una modificación en la composición de la Cámara de Senadores, a los efectos de permitir la representación de minorías, eligiéndose éstas no por departamentos sino por regiones.

2- El piso de 3% del padrón para acceder a una banca de diputados por la minoría como aplica el Tribunal Electoral al señor Del Frade, está contemplado en una ley del último proceso militar (ley 9280 de 1983).

La legislación de facto tiene un origen espurio y sólo puede ser aplicada en un gobierno de iure si ha tenido vigencia efectiva y ha sido ratificada expresa o implícitamente por la Legislatura.

La Legislatura provincial al sancionar la ley de lemas (10.524) en su art. 23 determinó la aplicación de la ley 9.280 y el Código Electoral nacional en cuanto no se oponga a ésta, por lo que ha habido una ratificación expresa de la Legislatura.

Al sancionarse la ley de primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (12.367) que no sólo regula el sistema de selección de candidatos sino también la distribución de cargos, en su art. 25 deroga la ley 10.524; lo que significa que quedó sin vigencia la ley 9.280.

Por otra parte, el criterio interpretativo debe tener especialmente en cuenta en los casos de análisis de legislación de facto, que ésta no goza de presunción de legitimidad que cabe atribuirle a la legislación de iure.

Ello obliga a observar que la ley 12.367 prevé un piso para la selección de candidatos (art. 9) y no dispone piso alguno para la adjudicación de cargos de los diputados provinciales por la minoría, aun cuando el mismo artículo 18 contempla un umbral para las comisiones comunales.

La distribución de cargos con la legislación vigente remite al art. 32 de la Constitución Provincial, que adjudica las bancas por la minoría en proporción a los votos obtenidos por cada partido aplicando el sistema proporcional D’Hont. No hay aquí exigencia de umbral mínimo para la distribución de cargos.

Los sistemas de primarias abiertas tienen normalmente dos objetivos. Por un lado, permiten seleccionar entre distintos candidatos de cada partido, y por el otro establecen un umbral o piso que llevará a excluir de la elección general a aquellos partidos que no lo hayan alcanzado. Esto último se da cuando el sistema exige que deban presentarse en primarias incluso los partidos que llevan una sola lista o candidato (art. 1).

Concluyendo, dado que no hay piso mínimo para la distribución de cargos en la elección de diputados por la minoría, la banca en disputa le corresponde al candidato que obtuvo mayor cantidad de votos, respecto del cociente logrado por su competidor.

3- La modificación por ley 12.065 de la ley orgánica de municipalidades buscó reducir el número de concejales, fundamentalmente en los municipios de primera categoría.

Ello trajo como consecuencia en las principales ciudades de la provincia (Santa Fe y Rosario), por un lado, una menguada representación de las minorías y, por el otro, una menor eficacia en la gestión.

Este último aspecto es importante porque las atribuciones de los municipios abarcan muchas funciones que exigen el tratamiento de una diversidad de temas que requiere un número mayor de concejales.

La Constitución, en este punto, se limita a establecer que el Concejo debe ser elegido por el pueblo con representación minoritaria y renovado bianualmente por mitades (art. 107 inciso 2º), por lo que el problema sólo puede solucionarse a través de una ley, dado que no hay autonomía municipal en nuestra provincia.

Por supuesto que, si se logra la ansiada autonomía con la reforma constitucional pertinente en las cartas orgánicas que se dicten, se debería regular este aspecto de la cuestión con vigencia exclusivamente en la ciudad correspondiente.

Desde ya que lo aconsejable es que el número de concejales, que siempre será un tema discutido en la opinión pública, sea definido en oportunidad de la sanción de las cartas orgánicas de los municipios, una vez establecida en la Constitución provincial la autonomía municipal.

4- Ha habido empates en cantidad de votos entre candidatos de diferentes listas en varias comunas de la provincia. Se ha resuelto el tema mediante sorteo, aplicando la ley vigente.

Es aconsejable que también en este punto se prevea un mecanismo que contemple la participación del pueblo en la decisión de quienes van a ser sus gobernantes, lo que incluye la realización de una segunda vuelta o balotaje.

Lo importante de todo lo que hemos explicado es que la reforma de la Constitución Provincial no puede postergarse y todo indica que el año 2012 sería el adecuado para encarar el proceso reformista. Existe una coincidencia bastante generalizada en casi todos los puntos que deberán ser objeto de la reforma, aunque con respecto a la elección de senadores (uno por departamento), va a generar resistencia, pues el sistema actual otorga un poder político considerable a caudillos territoriales que difícilmente acepten el cambio.

Una verdadera insensatez

José Manuel Benvenutti (*)

Desde el punto de vista constitucional la provincia de Santa Fe cuya ciudad capital fuera sede de la Constitución Nacional y sus más importantes reformas- sufre una verdadera insensatez.

La Constitución nacional, en su reforma del ‘94 consagra, entre otros importantes institutos y materias, expresamente la autonomía municipal; la Constitución provincial fue sancionada en 1962 y las leyes de Comunas y Municipios datan de 1935 y 1939 , respectivamente. Verdadero desaguisado que, además de mostrar una pirámide jurídico-constitucional subvertida, alerta sobre la urgencia de la reforma de la Constitución provincial. La vuelta a la normalidad Constitucional no admite más dilaciones.

1- En 1962, la realidad mundial y provincial distaban de la actual y, si bien nada impide constitucionalmente que el titular del Poder Ejecutivo provenga de un partido político distinto al que tributan las mayorías de una o ambas Cámaras legislativas, no era esta la idea prevaleciente en aquel tiempo de Ejecutivos fuertes y acompañamiento legislativo. También era otra la dinámica del sistema de partidos políticos.

Desde nuestra óptica, tal situación no afecta la gobernabilidad sino que exige más diálogo, búsqueda permanente de consensos y mayor racionalidad. El Constitucionalismo del siglo XXI suma al Constitucionalismo Clásico y Social, el ropaje de la mujer/hombre actual, sus aspiraciones e inquietudes

de mayor participación, transparencia y control. En esa línea, la gobernanza a nivel legislativo no pasa por asignar constitucionalmente mayorías que, a priori, otorgan ventajas significativas a una expresión política (28 Diputados al partido político más votado, art. 32 Constitución Provincial) aunque la diferencia en sufragios no hubiere resultado relevante. La representación popular, la participación quedan, en tal caso, incuestionablemente disminuidas.

2- La reforma del Sistema electoral y de partidos políticos -ante la crisis y dilución de las identidades políticas- tiende a evitar su atomización. La existencia de voluntades aisladas no es plausible, sostienen autores como Giovanni Sartori, e ineficaz para ejercer influencia en la formación de la voluntad del Estado.

La Reforma pone el acento en la participación y representatividad. Tal dirección orienta a nivel provincial las leyes de elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias; el Sist. de Boleta Única y Unificación

del Padrón Electoral, el piso de afiliados requeridos para conservar la personería jurídico-política (4º a nivel nacional), entre otros aspectos.

Resulta sí un contrasentido, que el piso exigido por la ley 12.367/07 sea del 3% de los votos afirmativos válidos emitidos, en tanto el art. 5 de la ley 9280, 3% del padrón electoral para ser, por caso, diputado electo. Todo un despropósito, que debió ser enmendado en su momento.

3- Santa Fe lideró la consagración de la Autonomía Municipal en la Constitución de 1921. Las Cartas Orgánicas de Rosario y Santa Fe (Diciembre, 1933) fueron las primeras de América.

La Carta Orgánica del Municipio de Santa Fe organizaba un Concejo Deliberante compuesto por quince miembros. Cuando la ciudad contare con más de ciento ochenta mil habitantes, establecido por censo oficial, se elegirán dos más por cada veinticinco mil habitantes o fracción mayor de quince mil, que excedan de aquella cifra (art. 26).

La de la Municipalidad de Rosario, establece que el Concejo Deliberante estará formado por treinta miembros que durarán cuatro años en sus funciones (art. 43).

En la materia, pensamos que no es conveniente, un criterio “cerrado” lo que, como ocurre actualmente, congelaría la representación sino asociar el número al crecimiento demográfico de la población de la Municipalidad o Comuna (recuérdese que antes de la sanción de la legislación vigente Rosario tenía 42 ediles y Santa Fe 21, hoy: 22 y 13, respectivamente).

No debe, por otra parte, perderse de vista, el papel cada vez más trascendente que cumplen los gobiernos locales en función del principio de subsidiariedad, que hace a su propia esencia. Además, es el ámbito donde

mejor se pueden articular esa solidaridad esencial en el marco de la sociedad global. “Pensar globalmente y actuar localmente”.

4- Los empates registrados, en general, en localidades pequeñas (Melincué, Las Avispas, Santa Clara de Buena Vista, etc.) fueron resueltos por sorteo, según lo previsto por la legislación vigente.

El bolillero -la suerte- no parece ser el mejor sistema ni el más justo. Las elecciones de desempate, condicen con pautas de mayor razonabilidad y justicia.

(*) Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNL.

Consenso y amplitud

Domingo Rondina

Creo que la reforma constitucional santafesina es importante, y sería útil. Pero no creo que sea urgente. Nuestra Constitución Provincial es excelente y tiene muy pocos defectos. Al respecto hemos sentado posición aquí: http://domingorondina.blogspot.com/2008/03/una-reforma-sin-urgencias-polticas.html. Quizás el período gubernamental que se avecina, con mayorías partidarias compartidas entre los dos órganos políticos del sistema, fuese ideal para avanzar en una reforma consensuada y amplia.

De todos modos, repasando una vieja nota nuestra (http://domingorondina.blogspot.com/2006/10/reforma-politica-bajar-el-costo-de-la.html) estoy convencido de que en los últimos diez años se ha avanzado mucho en materia de reforma política.

1- Debe eliminarse la cláusula contenida en el primer párrafo del artículo 32 que otorga 28 diputados al que gana por un solo voto (sistema de lista semicompleta) y asignarse la totalidad de las bancas según sistema D’Hondt.

El tema de los 28 diputados que analicé en la nota http://domingorondina.blogspot.com/2011/06/28-disputados.html es vidrioso y complejo. No fue la intención de los convencionales (ver debates en http://domingorondina.blogspot.com/2011/06/diputados-modelo-1962.html) darle los 28 a quien ganaba la categoría diputados sino dárselos al gobernador triunfante.

Pero, la nueva tendencia en derecho constitucional y electoral es apuntar a la plurirrepresentación, que lleva al diálogo y a los consensos entre el Ejecutivo y el Legislativo, lo cual permite a los votantes elegir distintas expresiones partidarias en cada poder. Sería también conveniente la elección por mitades de la Legislatura para combinar continuidad con renovación. Y en nuestro caso sostenemos la necesidad de avanzar a un sistema unicameral aunque asegurando por lo menos un diputado de cada departamento mediante un sistema electoral de selección distrital.

2- Para asegurar la representación plural, es menester que los escaños se repartan por un sistema proporcional, de manera pura y simple, sin umbrales. Al respecto, hemos escrito una nota http://domingorondina.blogspot.com/2011/07/ay-dhont-know.html. Tomar el padrón de inscriptos como base es una pésima medida que puede llevar a distorsiones e incluso a graves inconvenientes si los votos estuviesen muy repartidos entre varios partidos. Los mecanismos de ingeniería constitucional que establecen pisos se justifican en legislaturas, donde se pulveriza la distribución partidaria y resulta imposible hacer acuerdos. No es ésa la situación electoral santafesina que más bien muestra una concentración partidaria. Y debe tenerse presente que el decreto ley 9.280 contradice a la Constitución Provincial y no se compadece con un sistema de internas abiertas donde ya funciona un cupo intrapartidario.

3- Los sistemas que petrifican las representaciones nunca son buenos de mantenerse indefinidamente. Lo ideal es descongelar el número de escaños en los Concejos ya que ha pasado un tiempo razonable desde su implementación. En todo caso, estoy a favor de incrementar la base representativa (más cantidad de ciudadanos por cada banca). Sería bueno asegurar mecanismos de elección distrital (barrial) de los concejales.

4- Parece razonable establecer dos modificaciones sustanciales al régimen comunal (que no necesita reforma constitucional): mandatos de 4 años y resolución de empates por segunda vuelta electoral. Pero la segunda vuelta, sólo se justificaría si hubiese más de dos listas, si no debería utilizarse el mecanismo de sorteo que (pese a ser desagradable) no es inconstitucional ni irrazonable. Debe pensarse también en asegurar la mayor autonomía a los municipios y comunas de acuerdo con las previsiones de la Constitución Nacional reformada. Y profundizar los mecanismos de democracia semidirecta, en especial la revocatoria de mandatos (que ya la ley establece aunque sólo para las comunas).