Sistemas federales y federalismo fiscal

Por Miguel Ángel Asencio (*)

Valorados la diversidad y matices de los sistemas federales a escala internacional, cabe aceptar inicialmente como un componente orgánico la necesaria coordinación financiera entre jurisdicciones. Recuerda Anderson que "el dinero es central en la vida de las federaciones". Sea que tal sistema juegue dentro de las opciones "dual" o clásica, o "integrada", entrelazada o unitaria, no olvidando alternativas mixtas, requiere portar internamente un mecanismo de "finanzas públicas multinivel" o "hacienda múltiple".

El australiano Kenneth Wheare entendió que, si el federalismo implicaba la existencia de al menos dos niveles de gobierno que eran independientes dentro de su esfera, pero necesariamente coordinados entre sí, ellos debían contar con recursos suficientes para desempeñar sus competencias. Y anticipaba un factor clave, la dificultad de acompasar la expansión de los gastos que ellas conllevaban con el comportamiento de los ingresos que las financiaban. Las finanzas del federalismo se hacían explícitas.

Complejidades

Modernamente es claro que, aunque exista un equilibrio fiscal consolidado integrando los distintos niveles de un sistema federal, puede ocurrir que en su interior coexistan actores superavitarios con otros deficitarios. Y la coordinación necesaria deberá prever que los excedentarios compensen a los necesitados. El casi Nobel Richard Musgrave expresará el requisito de conciliación entre "capacidad fiscal" y "necesidad fiscal" dada la existencia de desigualdades y asimetrías traducidas en desequilibrios financieros verticales y horizontales.

El sistema fiscal federal no puede desvincularse de las notas típicas del federalismo como sistema político-constitucional. Una eminencia, Daniel Elazar, le asignaría, entre otras, la división de potestades entre niveles de gobierno, la distribución territorial del poder, la existencia de constituciones escritas, la revisión judicial por tribunales supremos, la no centralización, la presencia de elementos de unión con otros que mantengan la descentralización junto al principio federal que sanciona la combinación de unidad con diversidad.

En tal contexto, una básica descentralización luce crucial para calificar los federalismos. Empero, la realidad internacional muestra estados federales con marcados signos de centralización, aspecto también observable en América Latina. De allí la importancia del esquema fiscal en la operación de tales sistemas. Contra casos modernos como el canadiense, con una sustantiva porción de recursos recaudados por provincias y gobiernos locales, aparecen otros donde se verifica lo opuesto.

El Siglo XXI alumbraría un escenario federativo con alrededor de 85.000 gobiernos en Estados Unidos, 11.000 en Alemania, 6.000 en Brasil y más de 2.000 en Argentina, entre otros. Sobre casi 200 países miembros de las Naciones Unidas 28 eran estrictamente federales, mientras la cifra crecía a 38 con los cuasi-federales (España, Sudáfrica, etc.).

Los sistemas modernos de coordinación financiera federal contienen tres partes fundamentales: asignación de recursos, asignación de gastos y mecanismos de compensación y transferencias. Los primeros pueden ser de fuente propia, compartidos o transferidos. Los segundos responden a competencias, propias, delegadas o concurrentes. Las transferencias para cubrir desequilibrios pueden ser libres, condicionadas o con requisitos de contraparte, entre otras.

El mismo siglo albergará la llegada del GST (Impuesto sobre Bienes y Servicios o IVA anglosajón) a Canadá, Australia e India, con EE.UU. manteniendo su IVM (Impuesto a las Ventas Minoristas). Habrá casos como el argentino con importantes transferencias no condicionadas y otros optando por las específicas u orientadas, así como estados impositivamente empoderados (Brasil) y modelos tributariamente concentrados en la cúspide (México o Australia).

La conciliación entre los mencionados componentes determina el efectivo rango de autonomía de los actores federativos. Un factor frecuente es la existencia del denominado "poder de gasto", "poder de inducción financiero" o "poder del monedero" (spending power en inglés) que hace al gobierno federal capaz de imponer sus propias prioridades o preferencias a las unidades constitutivas, limitando sus autonomías.

Las desigualdades territoriales en producción e ingresos colocan a las medidas niveladoras y el equilibrio regional como atributos de los sistemas mediante mecanismos de igualación (equalization agreements). Eso implica transferencias fiscales redistributivas hacia los estados, provincias, Lander o cantones, presentes en países avanzados o de menor desarrollo.

Apuntaría Alberdi en su "Sistema Económico y Rentístico", sobre nuestro esquema fiscal federativo originario: "En lugar de un solo sistema rentístico unitario y central reconoce dos administraciones distintas, dos sistemas…de hacienda, el de la Confederación y el de cada Provincia". Sabía de su complejidad al advertir: "después de los cambios en la religión y en el idioma… ninguno es más delicado que el cambio en el sistema de contribuciones… cambiar una contribución por otra es como renovar los cimientos de un edificio sin deshacerlo, operación en que hay siempre peligro de ruina". Mariano Fragueiro, primer ministro de Hacienda de la Confederación, tras sus "Cuestiones Argentinas y Organización del Crédito" implementaría inicialmente tal sistema, que, luego de las reformas constitucionales de 1860-1866, reconocería otros cambios hacia una menor dependencia aduanera. Uno de ellos, producido en la década de 1890 significó la entrada de la Nación al campo de los impuestos indirectos internos, previamente exclusivo de las provincias.

Laberintos impositivos

En términos de recursos se ha sugerido discriminar la separación de fuentes, la concurrencia de fuentes, la participación tributaria, las asignaciones o subvenciones, las alícuotas complementarias y otras. Compartir impuestos puede referir a las bases imponibles o a los producidos. La participación de ingresos impositivos comprende compartir producidos o recaudaciones. La matriz financiera de cada parte supone disponer de ingresos propios, por un lado, y recursos transferidos horizontal o verticalmente, por el otro.

El académico Alberto Porto sugirió para el federalismo fiscal argentino tres etapas: separación de fuentes (1853-1890); concurrencia de fuentes (1890-1930) y leyes de coparticipación de impuestos (1930 en adelante). Nosotros sugerimos una cuarta: "era de Acuerdos, Pactos o Consensos" desde 1990 al presente, con la coparticipación de 1988 sobreviviendo (Ley 23.548), entornada o afectada por otros regímenes normativos.

En 1992 y 1993 dos pactos fiscales trascendentes introdujeron las llamadas "precoparticipaciones" y regularon potestades impositivas provinciales en concomitancia con la reforma y financiamiento del sistema previsional nacional y el intento por mejorar la incidencia tributaria provincial, visibilizando lo que se bautizó como laberinto. El nuevo siglo, crisis de 2001 mediante, comenzaría reforzando las potestades impositivas nacionales y el recurso a las retenciones impositivas que abultaron su cartera y poder financiero. El célebre fallo de la CSN en los reclamos de Santa Fe, Córdoba y San Luis ante la Nación, suprimió detracciones indebidas.

La Reforma de 1994 "constitucionalizó" la coparticipación aplicada por décadas. Destácase claramente el Art. 75, inc. 3, que armoniza criterios objetivos de reparto con un nítido, aunque nada sencillo mandato redistributivo e igualador. Expresa que su distribución será "equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional". Tal mandato se reiteró para gastos, disponiendo seguir tales requisitos al fijarse el Presupuesto de la Administración Nacional (Art. 75, inc. 8), combinables con sus incisos 18 (adelanto y bienestar de todas las provincias) y 19, segundo párrafo (crecimiento armónico de la Nación promoviendo políticas diferenciadas para equilibrar el desigual desarrollo de provincias y regiones).

Con mirada federal-fiscal tal sanción lucía más positiva para la Nación, al constitucionalizar su acceso a los impuestos indirectos y asignaciones impositivas específicas, y las provincias con recursos naturales, al otorgarles el dominio originario de los existentes en su territorio con la consiguiente capacidad regalífera. Aunque la nueva coparticipación espera implementación legal tras veintiocho años, desde 1996, conforme lo manda su Cláusula Transitoria Sexta. Ahora, el denominado "Pacto de Mayo" postula su "rediscusión".

(*) CPN egresado de la UNL, Lic. en Economía (UNR), Doctor en Economía (UA, España) y en Historia (UTDT), docente universitario; exministro de Hacienda y Finanzas de la Provincia de Santa Fe.

Artículo de la serie producida por la Asociación Museo y Parque de la Constitución Nacional para El Litoral con motivo de los 30 años de la Reforma Constitucional.