Federalismo fiscal y coparticipación en Argentina: un debate necesario

El federalismo fiscal en la Argentina es un tema que viene siendo de interés por parte de investigadores, estudiosos, docentes y expertos desde hace aproximadamente tres décadas; dado que las relaciones económicas en cuanto a la asignación de recursos y funciones entre diferentes niveles de gobierno cobra cada vez mayor relevancia.

Para poder analizar la situación en la que nos encontramos actualmente, es necesario revisar la historia no tan lejana. Desde el año 1988 comenzó a regir la Ley Nacional Nº 23548, de Coparticipación Federal de Recursos Públicos, en la que se ratificó la existencia de dos repartos: primario y secundario, considerándose la actualización de los porcentajes de reparto en relación a los recursos para cada provincia. Sin embargo, estos coeficientes se prorrogaron con mínimas modificaciones hasta la actualidad.

En 1992, la Nación decidió repartir menor masa coparticipable, conservando los porcentajes establecidos en 1988. Un año después se introdujeron limitaciones a la autonomía tributaria que tenían las provincias en relación con sus propios impuestos. En tanto que en 1994 se le dio jerarquía constitucional al régimen de coparticipación federal de impuestos. En la Nueva Constitución se establecieron los principios generales y fue fijada la obligación de dictar una nueva Ley de Coparticipación antes del 31 de diciembre de 1996.

Esta ley convenio debía instituir regímenes de coparticipación y garantizar la automaticidad de la remisión de los fondos, entre otras cuestiones. Hasta la fecha no se ha hecho efectiva y se continuó con un mecanismo de acuerdos periódico, con una fase de mantenimiento de los Pactos Fiscales y luego del Consenso Fiscal sin cumplir y sin implementar el mandato constitucional. Cabe recordar que en agosto de 1992, el presidente Carlos Menem impuso a varias provincias, una de ellas Santa Fe, un recorte del 15% de los impuestos coparticipables. Sin embargo, tras sucesivas presentaciones judiciales, en 2015 la Corte Suprema de Justicia de la Nación falló a favor de la provincia y declaró inconstitucional dicha medida.

Desde allí, comenzó la discusión sobre la tasa de actualización que debería pagar el gobierno nacional sobre los fondos retenidos indebidamente. En diciembre del año 2021 la Corte Suprema dictaminó que se aplique a la deuda nominal la tasa activa del Banco Nación. Es decir, que el Estado Nacional debió devolver el 15% que retenía por el acuerdo fiscal y otro 1,9% por intermedio de AFIP. Esta decisión también impactó en los reclamos planteados por recortes a la coparticipación en las provincias de Córdoba, Mendoza y Ciudad de Buenos Aires, entre otras.

Es importante mencionar también, que uno de los conflictos recientemente dirimidos entre Nación y CABA surgió en el año 2020; cuando el Poder Ejecutivo de ese momento dictó un decreto y redujo el coeficiente de Coparticipación de 3,5% a 2,32%, para poder así asistir financieramente a la provincia de Buenos Aires. Ante esta controversia, CABA presentó un Recurso de Amparo ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, solicitando que se restablezca el coeficiente de coparticipación y el reintegro de la totalidad de los fondos retraídos. En marzo de 2023, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ordenó que hasta tanto no se llegue a un fallo definitivo en este expediente, la Nación deberá enviarle a la Ciudad el 2,95% de los fondos coparticipables.

La realidad nos muestra que el reparto no es equitativo, ni justo. Las provincias hoy se encuentran golpeadas por un gobierno nacional que recortó las transferencias discrecionales y eliminó la cuarta categoría del Impuesto a las Ganancias. Por ello, los gobernadores exigen alguna compensación para solventar estas diferencias. Sin embargo, hasta el momento, en la alternativa presentada por el Poder Ejecutivo expresada en la "Ley de bases y puntos de partida para la libertad de los argentinos", sólo se propone como solución que retorne la cuarta categoría del Impuesto a las Ganancias.

Al respecto, el diputado nacional y economista José Luis Espert evidenció públicamente su rechazo a la Ley de Coparticipación, mencionando que la misma tiene "nefastas consecuencias", que "socavan los cimientos del sistema democrático y republicano porque cambian radicalmente los incentivos", a la vez que esbozó una propuesta de cambio y reorganización de la coparticipación. Su idea es eliminar el Sistema de Coparticipación, pero entiende que la misma está ratificada en la Constitución Nacional y por ello, al menos considera necesario reducirla a su mínima expresión delimitando las competencias nacionales, provinciales y municipales.

Aunque el presidente Javier Milei en su momento convocó a los gobernadores para firmar un acuerdo, en principio denominado "Pacto de Mayo" (originalmente iba a ser firmado en la ciudad de Córdoba el pasado 25 de mayo), la fecha y el lugar aún no están ratificados. Uno de los puntos destacados de dicho acuerdo es "una reforma tributaria que reduzca la presión impositiva, simplifique la vida de los argentinos y promueva el comercio". También se propone "la rediscusión de la coparticipación federal de impuestos para terminar para siempre con el modelo extorsivo actual". Poder debatir estos temas es crucial para avanzar en una equitativa y justa distribución de los recursos.

En conclusión, persiste el propósito de la Constitución Nacional de establecer un sistema racional basado en criterios objetivos de distribución. Desde esta perspectiva, es necesario precisar la magnitud y consecuencia de los desequilibrios regionales, siendo indispensable para instaurar un sistema redistributivo y equitativo que supla la actual provisionalidad.

En la Facultad de Ciencias Económicas de la UNL, investigadores, académicos, docentes y expertos de toda Argentina se reunirán en el XVII Seminario de Federalismo Fiscal, que se llevará a cabo durante dos días. Durante el evento, se presentarán investigaciones y conclusiones sobre este tema. Una vez más, la universidad pública y sus investigaciones se erigen como el principal foro para debatir y abordar problemas fundamentales que nuestro país debe resolver.

(*) Decana de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional del Litoral.