Autonomía municipal: de la anomia actual al mejor camino para lograrla

Lía Masjoan | [email protected] | @lmasjoan

Vino a Santa Fe a defender una idea que acompaña su carrera como abogado constitucionalista desde hace décadas: la autonomía municipal. En las cátedras de derecho que integra, en muchos de los más de 50 libros que escribió, y como convencional constituyente de la Reforma Constitucional Nacional (1994), de la Provincia de Córdoba (l987) y de la Municipalidad de Córdoba (1995), Antonio María Hernández siempre levantó la misma bandera: “No puede haber democracia ni República Federal sin municipios autónomos, vigorosos y participativos”. Y eso, porque “como dijo Joaquín V. González, el municipio es el primer teatro en el que los hombres ejercitan sus derechos”.

En Argentina, aunque está consagrada en el Art. 123 de la Constitución Nacional, no se cumple, como muchas de las leyes que ordenan la vida cívica. Por eso, cuando escuchó que un concejal de Santa Fe encendió la primera mecha del debate, tras el fracaso de la Reforma de la Constitución Provincial, aceptó de inmediato la invitación para sumar los argumentos de su voz experimentada.

Si Santa Fe ejercita su autonomía, habrá un impacto directo en la vida de los vecinos. Una nueva Carta Orgánica, que es una verdadera constitución local, fijará los grandes principios, reglas y normas de la ciudad. Por eso, dedicó buena parte de su estadía en Santa Fe a esta entrevista -casi docente- con El Litoral, como gran amplificador del mensaje que dejó en el recinto del Concejo Municipal.

Argentina, al margen de la ley

Para Hernández, el proyecto que hace unas semanas presentó el concejal Ignacio Martínez Kerz “tiene muy sólidos fundamentos constitucionales, y constituye -en una provincia de la historia y de la jerarquía que tiene Santa Fe- un alegato muy claro para que se reincorpore a la gran tradición federal de la cual formó parte de una manera sustancial. Con la tradición municipalista que tiene, es inconcebible que una de las tres provincias que violan la Constitución Nacional desde hace 25 años sea Santa Fe”.

— ¿Por qué cree que se llegó a esta situación?

— Porque la Argentina es un país al margen de la ley, como tituló su libro Carlos Nino, y este es uno de sus problemas más graves. Hay que analizar qué nos pasa a los argentinos en la relación conflictiva que tenemos con las leyes. Una de las causas más poderosas del subdesarrollo es la anomia, esta débil cultura de la Constitución y la legalidad, que por un lado es boba porque la gente no entiende la gravedad de lo que significa violar las leyes..., se observa en la violación de las ordenanzas de tránsito pero nadie podría precisar qué pasa con la violación de los contratos, con vivir de emergencia en emergencia, con incumplir la Constitución y las leyes y la palabra empeñada. Esto tal vez nos puede hacer entender por qué faltan inversiones: porque no hay suficiente seguridad jurídica, por la anomia. Es un tema muy delicado y hay que traerlo a la consideración popular. Si no cumplimos la Constitución, que es el proyecto político por antonomasia de los argentinos, no hay posibilidad de cambio. Si no hay unión de la ética a la política y un combate completo contra la corrupción y la impunidad, no hay cambio en la Argentina. Por eso, tenemos que volver a una muy sólida educación pública, popular y democrática, eso es lo que hizo muy grande a la Argentina, por los menos hasta 1930. El día que la Argentina cumpla estrictamente con la Constitución Nacional y las leyes, va a cambiar. En ese contexto es que yo no puedo dejar de venir personalmente a apoyar la propuesta que ha hecho el concejal y por eso vengo a exponer en el Concejo Deliberante cuáles son los fundamentos constitucionales de su proyecto.

La Constitución Nacional y su supremacía

— ¿Qué pasa si una provincia no garantiza la autonomía municipal? ¿Cómo se interpreta el art. 123 como mandato federal a las provincias?

— Se aplica el art. 6: si una Provincia no respeta uno de los requisitos del artículo 5 como asegurar el régimen municipal de acuerdo a lo establecido en el Art. 123 (Ver: “Los 5 aspectos de la autonomía”) puede corresponder el remedio de la intervención federal porque no se están respetando las bases esenciales del sistema federal. No es lo deseable, pero existe como posibilidad teórica. Así lo sostuvimos con Horacio Rosatti, como Convencionales Constituyentes en la Convención de 1994 en esta histórica ciudad. No puede ser que exista una discriminación tan severa a consecuencia de la incapacidad que ha tenido la dirigencia política para acordar una reforma constitucional y que el resultado sea la anomia que nos caracteriza, que impide que miles y miles de ciudadanos puedan gozar de derechos políticos a la autonomía municipal. Por eso es muy importante la propuesta que hace el concejal. El fundamento teórico constitucional está en el cumplimiento estricto de la Constitución, que es la Ley Suprema de la Nación, y que además tiene una jerarquía superior a la Constitución Provincial.

¿Con o sin reforma?

— ¿O sea que Ud. ve otros caminos posibles para ejercer la autonomía, no sólo por la reforma de la Constitución Provincial?

— Yo planteo otras hipótesis para dar cumplimiento al art. 123:

1- El mejor de las caminos es reformar la Constitución Provincial. Eso evitaría problemas. Hace falta una amplia reforma de la Constitución de 1962 de Santa Fe, porque han pasado más de 50 años y ya tenemos Constituciones Provinciales modernas, además de la reforma de la Constitución Nacional en 1994. Por otra parte, se han sancionado más de 150 Cartas Orgánicas Municipales en Argentina. Pero no puedo dejar de decirle a los santafesinos que la dirigencia política no ha estado a la altura de las responsabilidades y en 25 años es injustificable que no se haya cumplido con una obligación constitucional federal. Ya mismo debiera acordarse una reforma aunque sólo sea destinada a asegurar la autonomía municipal. Pero hay otros caminos, si ello no se logra:

2- El segundo es modificar la Ley Orgánica Municipal. Siempre va a estar el problema de la Constitución de la Provincia.... También aquí la respuesta es que se trata del cumplimiento directo de la Constitución Nacional, que tiene supremacía sobre la Constitución Provincial.

3- El tercer camino es plantear acciones de inconstitucionalidad de la Constitución Provincial ante el Poder Judicial.

4 - El cuarto me parece muy interesante. Que haya un gobierno municipal que resuelva aplicar directamente la Constitución Nacional y que convoque a la elección de una convención constituyente municipal (es el proyecto de Martínez Kerz). Ojalá que el proyecto sea aprobado. Lo que no sé es qué reacciones pueden ocurrir frente a esto. Si el tema se judicializa, y si quien hace el planteo (que no creo que lo haga) es el Gobierno provincial, esto irá al Tribunal Superior como conflicto de poderes . Pero después irá a la Corte Suprema de Justicia. Y allí se advierte un cambio jurisprudencial en favor del federalismo y de las autonomías municipales. (Ver: “Los 5 aspectos de la autonomía”) Espero que el resto de los concejales acompañen este proyecto. La solución no puede ser otra que convocar a una convención constituyente para que el pueblo de Santa Fe elija a los ciudadanos que tengan la máxima representación del pueblo, lo cual significa integrar ese poder constituyente que tenga esa misión histórica de sancionar la primera constitución local para Santa Fe, pensando esencialmente en el proyecto político de la ciudad hacia el futuro del siglo XXI.

— Si Santa Fe elige el cuarto camino, ¿sería la primera ciudad de país en resolver su autonomía convocando a una convención constituyente, sin reformar la constitución provincial?

— Sí, por eso sostengo que es muy importante lo que está por hacer el Concejo Deliberante de Santa Fe. Quien sanciona la norma que establece las bases es el Concejo Municipal. Nunca hay que olvidarse que las mayores competencias en nuestro sistema constitucional siempre las tiene el Concejo Deliberante porque tiene la máxima representación de la soberanía popular. Y lamento que no podamos asistir a la reforma constitucional, que debería hacerse ya, aunque sea parcial y limitada para reconocer la autonomía municipal. Eso ya sería suficiente para que esta tan importante provincia no se encuentre en una situación institucional tan débil como es la de estar violando la Constitución Nacional.

La Carta Orgánica y su impacto en la ciudad

— Si Santa Fe logra la autonomía ¿será una mejor ciudad? ¿por qué? ¿Cómo impactará en la vida diaria de los vecinos?

— La Carta Orgánica Municipal es una verdadera constitución local, significa que los grandes principios del régimen municipal están explicitados, normados y reglamentados allí. Con lo cual, tendrá una primera parte de declaraciones de derechos de los ciudadanos Santa Fe, que ya es muy importante porque el destino de un hombre está ligado al destino de la ciudad. Si queremos una ciudad para la paz, para la convivencia, para el diálogo, con importantes espacios públicos, con vigencia de todos los derechos, con respeto por la ecología, necesitamos establecer esos principios de gobierno en la Carta Orgánica.

Después viene la parte de la organización del poder en sí mismo y del equilibrio: cuáles son los roles del intendente y cuáles los del Concejo Deliberante. Y el debate sobre el sistema electoral que se puede utilizar; qué pasa, por ejemplo, con la representación de los concejales en relación a los barrios.

Se incluyen también los aspectos financieros municipales y, otro tema muy importante es el poder de policía que se le quiere dar al municipio.

Otro capítulo a incorporar tiene que ver con la participación ciudadana, mucho se puede innovar. Hay que abrir todos los canales posibles de participación, no sólo la estrictamente política de elegir a las autoridades o poder ser elegidos, también el tema de los partidos políticos municipales, y el gran capítulo de los institutos de democracia directa o semidirecta, con iniciativas como el referéndum y la revocatoria popular, que son muy importantes porque mejoran el sistema representativo para pasar a una democracia participativa y acercarnos a lo que es una democracia de tipo semidirecto. Además, hay que garantizar todas las formas de participación de los barrios a través de centros y de concejos vecinales.

El debate de la carta orgánica municipal es importantísimo porque es muy amplio, muy profundo, muy decisivo para el futuro de la ciudad, además es una oportunidad para profundizar la democracia local.
Con lo cual, creo que sí va a incidir en la vida práctica e inmediata de los ciudadanos.

Los 5 aspectos de la autonomía

En Argentina hay 23 regímenes municipales distintos, uno por provincia. Los más descentralizados “son los de Córdoba y Santa Fe”, destacó el constitucionalista Antonio María Hernández. ¿Por qué? Córdoba, en 167 mil km2, tiene 427 gobiernos locales; Santa Fe con una geografía y km2 similares, tiene 363. “Creo que eso es lo ideal para la Argentina”, opinó. “Lo contrario está en la provincia de Buenos Aires, que con más de 300 mil km2 y con 17 millones de habitantes, sólo hay 135 gobiernos locales”. Por eso, sostiene que hay una “necesidad imperiosa” de que todas las provincias cumplan con el art. 123 de la Reforma Constitucional de 1994, que garantizó la autonomía municipal y reconoció cinco aspectos de la autonomía:

- Institucional: la posibilidad de sancionar la propia Carta Orgánica municipal, que es una verdadera constitución local.

- Político: libre elección popular de las autoridades locales.

- Administrativo: la prestación de los servicios públicos y demás funciones sin depender de otro orden gubernamental.

- Financieros: recursos, ingresos y gastos públicos.

- Económicos: el municipio es socio y promotor del desarrollo con los otros niveles de gobierno dentro de la Federación Argentina.

El artículo 123 es sistemáticamente violado, en distintos grados y aspectos. Santa Fe (junto a Buenos Aires y Mendoza) ni siquiera ha reformado su Constitución Provincial para habilitarla. Otras están autorizadas a sancionar sus cartas orgánicas, pero no iniciaron el proceso; es el caso de La Rioja, La Pampa, Tucumán, Formosa y Santa Cruz. En Córdoba, falta la sanción de Cartas Orgánicas Municipales en más de 20 ciudades. Y están las que violan la autonomía en el aspecto financiero, por ejemplo, como ocurrió en el caso entre el municipio de la ciudad capital de La Rioja contra la provincia porque no había ley de coparticipación impositiva. La Corte Suprema de Justicia ordenó respetar la Constitución y ya sancionaron la ley de coparticipación. Otro caso similar, también con fallo de la Corte favorable a la autonomía municipal, es el que llevó adelante la Municipalidad de La Banda contra la provincia de Santiago del Estero, donde hay ley de coparticipación, pero había una enorme discriminación contra La Banda. Los dos casos fueron llevados adelante con representación legal de Antonio María Hernández.

Perfil del entrevistado

Sería imposible reproducir en estas páginas el extenso curriculum del abogado, especialista en Antonio María Hernández. Pero vale la pena resaltar algunos datos.

Es actualmente Profesor Titular Plenario de Derecho Constitucional y Derecho Público Provincial y Municipal de la Universidad Nacional de Córdoba, Profesor Honorario de la Universidad de Buenos Aires y Senior Fellow de la Universidad del Estado de New York, en los Estados Unidos. Es Director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y Presidente Honorario de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional y Miembro del Comité de Directores de la Asociación Internacional de Centros de Estudios Federales y del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.

Autor y coautor de más de 50 libros.

Ha sido Concejal electo en la Municipalidad de Córdoba (l983), Subsecretario de Gobierno de la Provincia de Córdoba (l983-l987), Presidente del Bloque de Diputados Provinciales de la UCR (l987-l991) y Diputado de la Nación (l99l-l995). Fue Candidato a Vicepresidente de la República por la UCR en las elecciones presidenciales de 1995.

También se desempeñó en tres Convenciones Constituyentes: en la Provincial de Córdoba (l987), en la Nacional (l994) y en la Municipal de la Ciudad de Córdoba (l995).