Los municipios y su autonomía

María Gabriela Ábalos

El paulatino fortalecimiento del régimen municipal y su autonomía hunde sus raíces en el derecho público provincial desde los importantes precedentes de la Constitución de Santa Fe de 1921 y los debates en la Convención Constituyente de Córdoba de 1923, pasando por las constituciones de las provincias creadas a mediados del siglo XX -Chubut, Neuquén, Río Negro, Misiones entre otras- que reconocieron a los municipios la facultad de dictarse su propia carta orgánica.

Con el retorno a la legalidad institucional en 1983, cobran fuerza los postulados de la autonomía municipal a través de doce constituciones provinciales -San Juan Jujuy, La Rioja, Salta, Santiago del Estero, Córdoba, San Luis, Catamarca, Río Negro, Tierra del Fuego, Formosa y Corrientes-, con la excepción de la de Tucumán que modifica su texto constitucional en 1990 y omite receptar los contenidos de la autonomía local.

A esta impronta contribuyó sin duda la perseverancia de la doctrina autonomista como asimismo la jurisprudencia, sobre todo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, principalmente a partir del fallo "Rivademar" de 1989 que dejó claro que los municipios no serían meras autarquías.

Asegurar la autonomía municipal

La reforma constitucional de 1994, cumpliendo con el objetivo de fortalecer el federalismo, dispone en el artículo 123 que las provincias deberán asegurar la autonomía de su régimen municipal dejando que cada una fije su alcance y contenido en el orden institucional (dictado de su carta orgánica), político (elección de sus autoridades), administrativo (gestión de los intereses locales, servicios y obras públicas), económico y financiero (organización de su sistema rentístico, administración presupuestaria con recursos propios).

El mandato constitucional exige reconocer al municipio como un verdadero gobierno que se integra con el orden nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cada uno en su esfera de competencia y con sus autoridades propias. De ahí que, al fijar el "alcance y contenido" de la autonomía municipal ninguna provincia podrá extremar las limitaciones que puedan llegar a privar al municipio de un contenido mínimo en cada grado de autonomía ni extralimitarse de forma tal que se dificulte el ejercicio de potestades nacionales o provinciales.

Mora institucional de algunas provincias

El panorama brindado por las veintitrés constituciones provinciales vigentes muestra una rica diversidad en el tratamiento de los distintos aspectos de la autonomía municipal, aportando una respuesta propia, particular y concreta a sus respectivas realidades. Ello convalida la concepción del municipio entendido como fruto del devenir histórico y de la realidad propia, del desenvolvimiento tradicional de cada pueblo cuyas particularidades varían de una comunidad local a otra.

El balance de la recepción del artículo 123 por el constitucionalismo provincial es positivo, aunque a treinta años de la reforma de 1994 siguen existiendo casos puntuales de reprochable retraso, como son los de las provincias de Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires que, frente a las veinte restantes, persisten en el serio desconocimiento del texto constitucional nacional que manda reconocer la autonomía municipal en forma plena.

Cabe destacar que la efectividad real de la autonomía municipal en los ámbitos institucional, político, administrativo y económico financiero son requisitos constitucionales para las provincias. Por ello, se formula el imperioso llamado de atención a las tres provincias que todavía no dan cabida a la autonomía institucional de sus municipios con ningún alcance ni contenido. Si bien el diagrama constitucional será diseñado por cada uno de estos estados, no puede tolerarse que, a treinta años de la reforma de 1994, en los casos de Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires, no se haya podido arribar a los acuerdos necesarios para movilizar las reformas constitucionales que regulen el alcance y contenido de tal autonomía. Se configura una gravísima omisión inconstitucional.

También es reprochable el caso de las cuatro provincias que condicionan el ejercicio del poder constituyente local a la voluntad del poder legislativo provincial. El control debe ser judicial y no político, no resulta favorable a la autonomía municipal un contralor en manos de los poderes legislativos provinciales como ocurre, con matices, en Neuquén, Chubut, Salta y Tucumán dado que pueden coartar, limitar en demasía y hasta tornar ilusoria la autonomía municipal, como en el caso de la última citada, que, a casi dos décadas del reconocimiento autonómico formal, el legislativo no ha dictado aún la ley de convocatoria a la convención constituyente municipal.

Otro aspecto a resaltar es la flagrante omisión en sancionar las cartas orgánicas que tornen real la autonomía institucional en las provincias de Formosa, Tucumán, La Rioja, Santa Cruz, La Pampa y Entre Ríos. En estos casos si bien los textos constitucionales formalmente receptan la autonomía municipal, a décadas de sus respectivas sanciones, no se ha concretado el dictado de ninguna carta orgánica. Ello denota una grave inobservancia constitucional, una omisión que vulnera en los hechos al gobierno local y priva a los vecinos de una organización municipal con autonomía.

Municipios responsables, eficientes y productivos

Especial referencia merece el aspecto económico financiero ya que posibilita la efectividad de las autonomías locales. Se encuentra expresamente reconocido en el artículo 123 y en el inciso 30 del artículo 75 de la constitución nacional, que preserva las facultades de imposición municipales en los establecimientos de utilidad nacional. Las facultades tributarias se deben ejercer con respecto a las actividades, fines y funciones propias dentro del ámbito local y en el marco de los límites de la normativa provincial y nacional, con control del gasto público, equilibrio, responsabilidad fiscal y transparencia en la gestión.

Ello se debería complementar con el asociacionismo municipal integrativo y cooperativo que sirva como herramienta para fortalecer el poder local, para alcanzar objetivos en la solidaridad local, mejorar la administración municipal y desarrollar las comunidades hasta el máximo de sus posibilidades haciendo efectivo el principio de subsidiariedad. La integración local busca aumentar el volumen operativo (escala, alcance), diversificar servicios, disminuir costos, optimizar recursos, incrementar la capacidad de negociación, acceder a insumos y prestar servicios en mejores condiciones, integrar procesos productivos, lograr escala comercial, conseguir financiamiento con mayor facilidad, mejorar el rendimiento y la efectividad en los servicios, racionalizar la gestión de los recursos, etc.

Descentralización y federalismo

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha contribuido al fortalecimiento municipal, a través de precedentes como "Ponce" (2005), en torno a la autonomía política, o reafirmando el aspecto económico financiero en casos como "Intendente de la Municipalidad de La Rioja" (2014), "Municipalidad de La Banda" (2018) y "Esso contra Municipalidad de Quilmes" (2021). A todos ellos se agregan las firmes exhortaciones a las autoridades provinciales de Santa Fe para que dicten las normas necesarias para dar cumplimiento al mandato del citado artículo 123 en "Asoc. Pers. Munic. Las Colonias" (2020), así como los fundamentos de los magistrados Juan Carlos Maqueda y Horacio Rosatti en el caso que involucra a la Municipalidad de Castelli, provincia de Buenos Aires (2022). También la defensa de las particularidades locales, de los acuerdos y consensos logrados en lo local, en la causa "Shi, Jinchui contra Municipalidad de Arroyito" (2021).

El municipio, en definitiva, es el orden de gobierno de mayor proximidad con la ciudadanía y el que materializa la descentralización local fundamental en el diseño federal, por lo que es imperioso su reconocimiento pleno en todas las provincias.

(*) Doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales, profesora titular de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo. Artículo de la serie producida por la Asociación Museo y Parque de la Constitución Nacional para El Litoral con motivo de los treinta años de la Reforma Constitucional.